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Denkmalpflege ist nicht allmächtig
Auszug aus: Handbuch des öffentlichen Baurechts, Hoppenberg/de Witt Grenze der Erhaltungspflicht: Die Zumutbarkeit a) Gesetzliche Ausgestaltung. Die Unterschutzstellung eines Kulturdenkmals und die daraus resultierende Erhaltungspflicht stellt eine erhebliche Beschränkung der Verfügungsbefugnis des Eigentümers dar. Die Erhaltungspflicht ist Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums und daher zunächst grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen. Die Sozialpflichtigkeit des Eigentums ist jedoch nicht grenzenlos: Das Grundgesetz gewährleistet das Eigentum grundsätzlich in der privaten Verfügung und Nutzbarkeit. Beschränkungen dieser Verfügungsbefugnis und der Nutzungsberechtigung des Eigentümers eines Kulturdenkmales sind daher nur zulässig, wenn sie als Inhaltsbestimmung des Eigentums rechtmäßig sind und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten. Um den verfassungsrechtlichen Vorgaben Rechnung zu tragen, beschränken deshalb die meisten Denkmalschutzgesetze die Erhaltungspflicht des Eigentümers auf das zumutbare Maß, § 6 DenkmSchG BW, Art. 4 I DenkmSchG Bay, § 8 I DenkmSchG Bln, § 12 DenkmSchG Bra, § 9 I DenkmSchG Brem, § 11 I DenkmSchG He, § 6 I DenkmSchG MeVo, § 7 I DenkmSchG Nds, § 7 I DenkmSchG NRW, § 2 I DenkmSchG RhPf, § 8 I DenkmSchG Sa, § 10 IV DenkmSchG SaAnh, § 7 I DenkmSchG Thü. Die Zumutbarkeit von Erhaltungsmaßnahmen ist Tatbestandsmerkmal der gesetzlichen Erhaltungspflicht (Moench/Schmidt S. 95). Unzumutbare Maßnahmen sind rechtswidrig und können nicht verlangt werden. Entsprechende Regelungen fehlen in Hamburg und im Saarland. Nach § 14 IV Denkm SchG Hmb sind den Verfügungsberechtigten die Erhaltungsaufwendungen zu ersetzen, soweit sie aus Gründen des Denkmalschutzes erwachsen und ihnen wirtschaftlich nicht zumutbar sind. Das OVG Saarlouis leitet die Begrenzung der durch § 9 I DenkmSchG Saar begründeten Pflicht zur Erhaltung auf das wirtschaftlich Zumutbare aus dem Verfassungsrecht ab (BRS 56 Nr. 219). Für das frühere Berliner Landesrecht hat das OVG Berlin die Notwendigkeit der Beschränkung von Erhaltungsmaßnahmen auf das wirtschaftlich zumutbare Maß verneint (OVG Berlin LKV 1995, 224). Der Gesetzgeber hat bei der Novellierung 1995 jedoch einen Zumutbarkeitsvorbehalt in das Gesetz aufgenommen. Gesetzliche Regelungen, die sich nicht an die von der Verfassung die Erhaltungspflicht nicht auf das zumutbare Maß beschränken, sind verfassungsrechtlich bedenklich (Erbguth/Paßlick/Püchel S. 34). Diese gesetzlichen Regelungen sind daher im Wege verfassungskonformer Auslegung um die Zumutbarkeit als immanente Schranke der Eigentumsgarantie zu ergänzen (Losch VBlBW 1983, 327). Seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 2. 3. 1999 ist diese Schlussfolgerung zwingend. Danach stehen alle denkmalrechtlichen Verpflichtungen von Verfassungs wegen unter dem Vorbehalt der Verhältnismäßigkeit. Gesetzliche Regelungen, die eine dahingehende verfassungskonforme Auslegung verbieten, sind verfassungswidrig (BVerfG NJW 1999, 2877). Die nähere Bestimmung der Zumutbarkeit ist daher für die Erhaltungsverpflichtung des Eigentümers von entscheidender Bedeutung. Mit ihr wird über den Umfang der Erhaltungspflichten des Eigentümers entschieden. Für die Praxis des Denkmalschutzes ist diese Frage von zentraler Bedeutung. b) „Enteignungsschwelle“ als Zumutbarkeitsgrenze? Vor allem im Anschluss an die frühere Rechtsprechung des BGH (BGHZ 72, 211; BGH NJW 1987, 2068) wurde früher die Zumutbarkeitsgrenze gleichgesetzt mit der Grenze zwischen der entschädigungslos zulässigen Sozialbindung des Eigentums und der entschädigungspflichtigen Enteignung (VGH Mannheim BWVwPr 1976, 84; Moench NVwZ 1984, 152 m. w. Nachw.; Moench/Schmidt S. 100; Erbguth/Paßlick/Püchel S. 34; zweifelnd: VGH Mannheim VBlBW 1987, 66; VGH München BayVBl. 1987, 368 – äußerste Grenze sei die enteignende Wirkung, grundsätzlich sei jedoch die Zumutbarkeit von Erhaltungsanordnungen enger zu fassen). Diese frühere Auffassung, die die Enteignungsschwelle als Grenze des Zumutbaren ansah, ist mit der Rechtsprechung des BVerfG zur Eigentumsgarantie nicht zu vereinbaren. Die Bestimmung der Zumutbarkeitsgrenze anhand der Enteignungsschwelle ist bereits deshalb ungeeignet, weil dabei nicht berücksichtigt wird, dass die Enteignung i. S. d. Art. 14 III 1 GG durch den staatlichen Zugriff auf das Eigentum gekennzeichnet ist. Die Enteignung zielt auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter Rechtspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben (BVerfGE 52; 27; 58, 331; 66, 257; 70, 199; 71, 143; 74, 280; 83, 211; 100, 240). Mit Enteignung hat die Erhaltungspflicht des Eigentümers eines Kulturdenkmals nichts zu tun. Dem Eigentümer wird die Nutzung seines Grundstückes nicht entzogen, vielmehr wird er verpflichtet, die sich darauf befind¬liche Bebauung zu erhalten. Es handelt sich dabei also um das klare Gegenteil der Enteignung. Schließlich ist auch die abstrakte Befugnis des Eigentümers, ein Gebäude abzubrechen, keine enteignungsfähige Rechtsposition (Battis/Schmittat NuR 1983, 105 ff.; Bay ObLG DÖV 1988, 429). c) Art. 14 I GG als Zumutbarkeitsmaßstab. Richtigerweise handelt es sich bei der Erhaltungspflicht nicht um die Frage der Enteignung, sondern um eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums i. S. d. Art. 14 I 2 GG (ebenso für die Unterschutzstellung BVerwG DÖV 1988, 425 zu § 2 I DenkmSchG NRW; vgl. BGHZ 121, 73; 128 [204]; BVerwGE 94, 1; BVerfGE 100, 226 [240]). Bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 I 1 GG muss der Gesetzgeber die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den verfas¬sungs¬recht¬lichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden (BVerfGE 100, 226 [241]). Zumutbar ist danach die Erhaltungspflicht dann, wenn sie sich als zulässige und verhältnismäßige Inhaltsbestimmung des Eigentums darstellt. Die den Eigentümer unverhältnismäßig belastende Erhaltungspflicht verstößt gegen Art. 14 I GG und ist rechtswidrig (VGH München BayVBl. 1987, 369; VGH Mannheim DVBl. 1988, 1219). Bejaht die Denkmalschutzbehörde die Eigenschaft eines Gebäudes als Baudenkmal, hat sie daher zu prüfen, ob die Erhaltungspflicht zumutbar und damit verhältnismäßig ist. Diese Entscheidung hat unter Berücksichtigung des Ranges des Kulturdenkmales und der für und wider den Erhalt des Denkmals sprechenden Belange zu erfolgen. Eine übermäßige Beschränkung des Eigentums ohne finanziellen Ausgleich verstößt gegen Art. 14 I GG und ist verfassungswidrig (BVerfGE 58, 137). Erscheint die Erhaltungspflicht unverhältnismäßig, so hat die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen darüber zu entscheiden, ob sie die Belastung des Eigentümers abwenden oder durch Zusage entsprechender Zuschüsse ausgleichen kann oder ob sie gar das Objekt erwerben will (freihändig oder durch Enteignung). Scheint ihr dieser Weg nicht gangbar, hat die Erhaltungspflicht des Eigentümers ihre Grenze erreicht. Die Behörde muss daher das Objekt „freigeben“. Die Frage, ob die denkmalpflegerische Maßnahme sich in den Grenzen einer zulässigen Inhaltsbestimmung hält oder nicht, darf folglich nicht offen bleiben (VGH Mannheim DVBl. 1988, 1222 f.). Insbesondere darf die Behörde den Eigentümer nicht auf eine nachfolgende Entschädigung verweisen (vgl. BVerfGE 100, 246). Die Eigentumsbeschränkung ist nur rechtmäßig, wenn die Belastung unmittelbar ausgeglichen wird. Über die Höhe der Ausgleichszahlung (sei es als Entschädigung oder Zuschuss) ist daher sofort zu entscheiden. Im Rahmen ihrer Ermessensausübung hat die Denkmalschutzbehörde diese Frage zu klären und das Ergebnis in die Entscheidung einzustellen. Im Planfeststellungsrecht ist diese Anforderung an behördliche Entscheidungen seit langem bekannt (BVerwGE 61, 324). d) Privatnützigkeit des Eigentums. Entscheidend für die Abgrenzung ist die Privatnützigkeit des Eigentums. In diesem Zusammenhang ist zu prüfen, ob dem Eigentümer – ungeachtet aller Folgelasten – überhaupt angesonnen werden darf, das Kulturdenkmal in seiner Substanz zu erhalten. Nach der Rechtsprechung des BVerfG ist die Eigentumsgewährleistung des Grundgesetzes von der Privatnützigkeit des Eigentums geprägt. Führt der Denkmalschutz dazu, dass diese Privatnützigkeit des Eigentums aufgehoben wird, ist die Grenze der Zumutbarkeit erreicht. Das Objekt dient dann nicht mehr dem Eigentümer, weil es „nur noch Denkmal“ ist und damit ausschließlich dem Wohl der All¬gemeinheit dient (VGH Mannheim Urt. v. 3. 11. 1977 – III 2006/76; BGHZ 72, 220; OVG Koblenz DÖV 1988, 434 = NVwZ 1988, 374; Leibholz/Lincke DVBl. 1975, 940). Ein solcher – allein im öffentlichen Interesse liegender – Denkmalschutz zu Lasten Privater entspricht nicht dem Gesetz. Danach ist es in erster Linie Aufgabe der öffentlichen Hand, die Denkmale zu erhalten. Diese öffentliche Aufgabe darf nicht in unzulässiger Weise auf Private übertragen werden. 3. Maßstab der Zumutbarkeit: Der Gebrauchswert Bezugspunkt der Zumutbarkeit ist der Gebrauchswert des Kulturdenkmals. Als Orientierungshilfe für die Bestimmung der Zumutbarkeitsgrenze kann die gesetzliche Regelung in Niedersachsen herangezogen werden (so ausdrücklich OVG Koblenz NVwZ 1988, 374 und VGH Mannheim DVBl. 1988, 119). Danach ist eine wirtschaftliche Belastung für den Eigentümer unzumutbar und unverhältnismäßig, soweit die Kosten der Erhaltung und Bewirtschaftung nicht durch Erträge oder den Gebrauchswert des Kulturdenkmales aufgewogen werden können (§ 7 III DenkmSchG Nds; so jetzt auch § 10 IV DenkmSchG SaAnh und § 16 I DenkmSchG Bln). Die Zumutbarkeit ist anhand eines Vergleichs der voraussichtlichen Investitions- und Bewirtschaftungskosten sowie der möglichen Nutzungserträge zu beurteilen (VGH Mannheim Urt. v. 24. 7. 1986 – 5 S 1045/86; Urteil vom 11. 11. 1999 – 1 S 413/99 BauR 2000, 611; OVG Lüneburg NJW 1986, 1893; vgl. auch BGHZ 72, 220; BGH DVBl. 1987, 571). a) Objektbezogene Betrachtungsweise. Streitig ist, ob es bei der Prüfung der Zumutbarkeit auf eine konkret objektbezogene Betrachtung ankommt oder ob auch das sonstige Vermögen des Eigentümers mit zu berücksichtigen ist. Der Wortlaut der Denkmalschutzgesetze gibt hierauf keine eindeutige Antwort. § 7 I DenkmSchG NRW spricht für die objektbezogene Betrachtung (a. A. Memmesheimer/Upmeier/Schönstein § 7 Rdn. 12). Demgegenüber spricht Art. 4 II DenkmSchG Bay eher für die Betrachtung der wirtschaftlichen Lage der Verpflichteten, wenn die Frage der Zumutbarkeit insbesondere „unter Berücksichtigung ihrer sonstigen Aufgaben und Verpflichtungen“ zu prüfen ist. § 10 IV Denkm SchG SaAnh stellt auf „andere Einkünfte des Verpflichteten“ ab. Ausgehend von der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie ist diese Frage einheitlich zu beantworten. Danach beurteilt sich die Frage der Zumutbarkeit nicht nach der generellen Vermögenslage eines Eigentümers. Vielmehr ist dabei eine objektbezogene Betrachtung erforderlich. Art. 14 GG schützt nicht das Vermögen, sondern das konkrete Eigentumsobjekt. Daher be¬jaht die überwiegende Auffassung in der neueren Literatur und der Rechtsprechung die objektbezogene Betrachtungsweise (Battis/Schmittat NuR 1983, 105; Strobl/Majocco/Birn § 6 Rdn. 11; Maier S. 30 ff.; Dörffeldt/Viebrock § 11 Rdn. 10; v. Mutius/Friedrich LKV 1992, 252; Grosse-Suchsdorf/Schmalz/Wiechert § 7 Rdn. 9; Hammer JuS 1997, 975; Parodi S. 51, S. 117 f.; Moench BauR 1993, 425; ders./Otting NVwZ 2000, 517; a. A. Eberl/Martin/Petzet Art. 4 Rdn. 12 f.; ausf. Kleeberg/Eberl Rdn. 119 f.; Rothe § 7 Anm. 6, der einen vermögenden Eigentümer mehr an Erhaltungsaufwand zumuten will als einem unvermögenden; differenzierend Müller/Martin S. 147 ff., der auf eine Kombination objektiver und subjektiver Kriterien abstellt). Der Eigentümer muss demnach nicht sein sonstiges Eigentum oder Vermögen für den Erhalt eines Kulturdenkmals „opfern“ und auf Dauer „zuschießen“. Dem hat sich die Rechtsprechung überwiegend angeschlossen (OVG Lüneburg NJW 1986, 1892; VGH Mannheim DVBl. 1988, 1223; Urteil vom 11. 11. 1999 – 1 S 413/99; OVG Koblenz NVwZ 1988, 374 und BauR 1994, 505; VGH München BayVBl. 1987, 368). Die Feststellung der Zumutbarkeit erfolgt daher unabhängig von der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Eigentümers. Auch auf die Art des Erwerbs und auf die Kenntnis des Erwerbers von der Denkmaleigenschaft des Gebäudes kommt es bei der Frage der Zumutbarkeit nicht an (VGH Mannheim BRS 55, Nr. 136). b) Berücksichtigung von Folgelasten. Umstritten ist weiterhin, ob die mit der Erhaltung des Bauwerks verbundenen „Folgelasten“ schon bei der Zumutbarkeit der Erhaltungspflicht (etwa bei Sicherungsmaßnahmen oder der Versagung einer Abbruchgenehmigung) oder erst bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit einer dem Eigentümer konkret aufgegebenen Sanierungsmaßnahme zu berücksichtigen sind. Auch diese Frage wird in der Rechtsprechung (noch) nicht einheitlich beantwortet. Die neuere Rechtsprechung tendiert jedoch dazu, dass bereits bei der Entscheidung über die Frage der Erhaltungspflicht der Gesamterhaltungsaufwand zu berücksichtigen ist (OVG Lüneburg NJW 1986, 1892; VGH Mannheim Urt. v. 24. 7. 1986 – 5 S 1045/86; VGH München BayVBl. 1987, 368; VGH Mannheim BWVPR 1976, 84; VGH München BayVBl. 1979, 118; NVwZ-RR 1990, 453). Dabei ist zu differenzieren: Geht es nur um vorläufige Sicherungsmaßnahmen, die eine Beschädigung oder Zerstörung des Denkmals verhindern sollen, so kann auch wegen der Eilbedürftigkeit der Maßnahme eine abschließende Beurteilung des künftigen Schicksals des Denkmals nicht verlangt werden (so auch VGH Mannheim VBlBW 1987, 66; DVBl. 1988, 1224). Anderes gilt jedoch bei einem Antrag des Eigentümers auf Abbruch oder wesentliche Veränderung des Denkmals, das die Denkmaleigenschaft beeinträchtigen würde. Hierbei darf die Entscheidung nicht ohne Rücksicht auf die Folgen für den Eigentümer getroffen werden. Deshalb ist das künftige Schicksal des Denkmals zu berücksichtigen. Wird die Abbruchgenehmigung verweigert, bleibt für den Eigentümer die Erhaltungspflicht bestehen. Bereits im Verfahren über die Abbruchgenehmigung ist daher abzuschätzen, ob das Kulturdenkmal in seinem bisherigen Zustand sinnvoll genutzt werden kann oder ob der Erhaltungsaufwand den Nutzwert übersteigt. Lässt sich bereits im Verfahren der Abbruchgenehmigung absehen, dass das Bauwerk in seinem bisherigen Zustand nicht sinnvoll genutzt werden kann und deshalb im Falle seiner Erhaltung erhebliche Aufwendungen erfordert, ist dieser Erhaltungsaufwand schon bei der Entscheidung darüber zu berücksichtigen, ob die Versagung der Abbruchgenehmigung dem Eigentümer zuzumuten ist (VGH Mannheim DVBl. 1988, 1224; Urteil vom 11. 11. 1999 – 1 S 413/99). Dadurch wird die Wirksamkeit des Denkmalschutzes nicht beeinträchtigt. Den zuständigen Behörden bleibt es unbenommen, durch Zusicherung entsprechender Zuschüsse die Zumutbarkeit herzustellen oder trotz Unzumutbarkeit das Denkmal vom Eigentümer zu erwerben oder zu enteignen. Dabei ist eine Abwägung des öffentlichen Interesses an der Vermeidung von Zuschüssen oder Ausgleichszahlungen mit dem Denkmalwert des Gebäudes vorzunehmen (vgl. VGH Kassel NVwZ 1996, 1234). c) Berechnung. Nach der neueren Rechtsprechung führt die Erhaltungspflicht eines Denkmals dann zu einer unzumutbaren Belastung, wenn die Kosten der Erhaltung und Bewirtschaftung nicht durch Erträge oder den Gebrauchswert aufgewogen werden können. Bei der Bestimmung der Zumutbarkeitsgrenze sind die möglichen Erträge den voraussichtlichen Kosten für das Baudenkmal gegenüberzustellen (OVG Lüneburg NJW 1986, 1893; VGH Mannheim DVBl. 1988, 1223; BauR 2000, 611; VGH München BayVBl. 1987, 368; ausf. zur Nutzwertberechnung und zu den Kalkulationsgrundlagen Maier S. 30 ff.). Die so genannte Baukostenvergleichsberechnung (s. dazu Strobl/Majocco/Birn § 6 Rdn. 10), bei der die Sanierungskosten den Abbruch- und Neubaukosten gegenübergestellt werden, ist grundsätzlich nicht geeignet, die Zumutbarkeitsfrage zu beantworten. Sie gibt für die Frage des Erhaltungsaufwandes nichts her (VGH BW BauR 2000, 611). Das OVG Lüneburg hat die Zumutbarkeit verneint, weil die errechneten Kosten die möglichen Mieteinnahmen bei einem Zweifamilienhaus um jährlich DM 4672,– übersteigen würden. Darin hat das OVG eine unzumutbare wirtschaftliche Belastung gesehen (NJW 1986, 1892). In einem späteren Urteil (2. 9. 1986 – 6 OVG A 17/85) wurde vom OVG Lüneburg die Zumutbarkeit von Erhaltungsaufwendungen in Höhe von DM 39 000,– für einen Wasserturm verneint, weil diesen Aufwendungen mangels Nutzbarkeit des Wasserturmes keinerlei Einnahmen gegenüberstünden. Der VGH Mannheim hat die Erhaltung eines alten Pfarrhauses als unzumutbar angesehen, weil es für die Kirchengemeinde im derzeitigen Zustand nicht nutzbar, nicht veränderbar und die Sanierungskosten DM 1,9 Mio bei DM 300 000,– Zuschüssen nicht zumutbar waren (DVBl. 1988, 1219). Bei einem kleinbäuerlichen Haus von geringem Erhaltungswert hat der VGH Mannheim die Zumutbarkeit für die Gemeinde verneint, weil der Sanierungsaufwand von DM 300 000,– in keinem Verhältnis zum Wert stand (NVwZ 1990, 586). Im Urteil vom 11. 11. 1999 hielt der VGH Mannheim ein jährliches Defizit von rund DM 17 000,– für ein als Wohnhaus genutztes Denkmal für nicht zumutbar (BauR 2000, 611). Den Aufwendungen sind die Erträge aus dem Denkmal gegenüberzustellen. Vom Aufwand sind also mögliche Nutzungserträge oder der Gebrauchswert abzusetzen. Ferner sind von den Aufwendungen, die der Eigentümer für den Erhalt des Denkmals leisten muss, die Vorteile abzuziehen, die ihm gewährt werden. Ausdrücklich wird dieses Berechnungsverfahren in § 7 III 2 DenkmSchG Nds vorgeschrieben (ebenso geht § 12 III DenkmSchG Bra und § 10 V DenkmSchG SaAnh). Auf die vom Eigentümer aufzuwendenden Kosten sind danach Zuwendungen aus öffentlichen Mitteln sowie steuerliche Vorteile anzurechnen. Neben den Zuschüssen gehören dazu vor allem die steuerlich besonders absetzbaren Sanierungskosten nach § 7 i EStG sowie die steuerlichen Vorteile bei der Einkommensteuer. Anders als staatliche Zuschüsse sind von privater Seite in Aussicht gestellte Zuwendungen nicht kostendeckend in Ansatz zu bringen, sofern sie nicht verbindlich zugesagt und staatlich verbürgt sind (VGH Mannheim BauR 2000, 611).
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